本文刊载于《中国科学院院刊》2026年第3期“政策与管理研究”
李柏村 阿儒涵* 李晓轩
1 中国科学院科技战略咨询研究院
2 中国科学院大学 公共政策与管理学院
资助机制是国家科研机构实现目标、发挥作用的重要机制保障。在地缘政治等全球新挑战的背景之下，国家科研机构肩负着更重要的职责，相应地也对国家科研机构的资助机制提出了更高的要求。为了系统分析、提出新时期满足国家科研机构使命定位要求的资助机制改革建议，文章首先从问题出发，系统梳理了我国国家科研机构资助机制面临的突出问题。进而构建了国家科研机构全流程资助机制的分析框架，从资金投入、内部配置和投入效能评价3个环节分析了国际上主要国家科研机构资助机制特征。最后，基于问题分析和特征归纳，提出如下政策建议：（1）提升稳定支持比例、建立与大学“分灶吃饭”的项目资助渠道，以此构建与科研机构使命定位相协调的资金投入机制；（2）提高机构层面资金统筹使用权，切实发挥建制化组织模式优势；（3）构建长效激励机制，使科研人员围绕机构使命定位安心致研；（4）构建“使命定位—战略目标分解—投入效能评价”为核心的预算绩效评价体系，提升资金使用效能。
国家科研机构是国家为应对国家安全、社会发展、人口健康和经济发展的需求，强化政府对科技活动的干预而设置的高度社会化、建制化、专业化的机构。国家科研机构的共同特点是作为国家战略科技力量的重要组成部分，在国家创新体系中发挥着骨干引领作用。国家科研机构的布局关系国家长远发展和战略全局，是国家竞争力的集中体现，主要设置在长远性、风险大、技术难度高的战略必争领域。这些领域的问题靠市场机制难以有效解决，必须由国家集中投资和组织，保证研究开发的连续性和稳定性。在我国，国家科研机构以中国科学院、中国农业科学院、中国医学科学院等为代表。国际上，主要有美国能源部（DOE）国家实验室、美国国立卫生研究院（NIH）、德国马普学会（MPG）、德国亥姆霍兹联合会（HGF）、日本理化学研究所（RIKEN）等国家科研机构。
2025年，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，要“统筹国家战略科技力量建设，增强体系化攻关能力”。2021年，习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上的讲话也曾指出，“国家科研机构要以国家战略需求为导向，着力解决影响制约国家发展全局和长远利益的重大科技问题，加快建设原始创新策源地，加快突破关键核心技术”。这些表述明确了国家科研机构的目标及在国家科技进步和创新发展中不可替代的重要作用。资助机制作为科技管理的重要一环，是国家科研机构实现目标、发挥作用的重要机制保障。当前，在达成科技强国建设目标的关键时期，我国国家科研机构的资助机制在支撑其目标实现方面还有较大提升空间。
那么，国家科研机构资助机制面临的挑战与问题有哪些？如何构建有助于实现国家科研机构目标的资助机制？其特征是什么？为了回答上述问题，本文梳理了我国国家科研机构资助机制面临的突出问题，结合问题分析构建了全流程资助机制的分析框架，基于分析框架系统梳理了国际上主要国家科研机构资助机制的经验与特征，进而提出相关政策建议。
一、我国国家科研机构资助机制面临的挑战与问题
科技强国建设目标对国家科研机构提出了更高的要求，需要有与其使命定位相适应的资助机制作为保障。
在制约国家科研机构整体创新效能的一系列问题中，资助机制问题是瓶颈所在，亟需优化解决。资助机制在机构管理和目标达成中起到“牵一发而动全身”的重要作用。机构的资金来源决定了机构的性质，资金的配置机制决定了机构的科研组织模式。国家科研机构在目标牵引和建制化组织方面的优势需要借助有效的资助机制得以发挥。政府公共预算紧缩对资助机制优化提出了更高要求。近年来，随着全球经济增速放缓、后疫情时代，以及各种地缘政治问题的影响，政府公共预算大幅减少。如何“少花钱，多办事”和“少花钱，办好事”成为政府关注的焦点。在这一趋势下，政府公共投入的试错空间被压缩，对投入效能提出了更高要求。优化国家科研机构的资助机制有望作为改革的突破口和抓手，通过资助机制的优化与改革，牵动整个机构科研组织模式的优化，更好地服务于目标。当前，我国国家科研机构的资助机制主要面临以下3个方面的问题。
（1）资金投入环节，机构的资金来源以竞争性项目资金为主，难以有效支撑机构使命定位的实现
国家科研机构的收入主体来自财政整笔拨款、财政专项支持和竞争性项目资助三大部分。其中，整笔拨款占收入总量的平均比例低于25%，难以保障科研机构开展使命导向活动的基本资金需求。虽然部分机构如中国科学院、中国农业科学院、中国医学科学院等通过创新工程等方式获得了一定比例的财政专项支持，对稳定拨款形成了有益补充。但是，由于“一事一议”的原则，并未形成制度性的机制，可持续性不强、覆盖面有限。竞争性项目经费仍然是机构的主要资金来源。竞争性项目经费需要与大学、企业研发机构等同台竞争，具有较高的不确定性，同时也不能完全契合机构的使命定位。
（2）资金内部配置环节，以课题制配置为主，难以有效发挥机构建制化优势凝聚力量开展使命导向的任务攻关
机构内部研究经费的配置方面，在以竞争性项目资助为主的资助模式下，课题制成为主要配置机制。在“项目委托方—依托单位—课题组长”的委托代理模式下，科研机构扮演着支撑保障角色。课题组长在研究方向、研究内容、资金使用等方面拥有主导性决策权。导致机构被分割为若干受外部项目牵引的课题组。由于受机构层面自主配置资金能力的制约，机构在科研组织模式中的建制化优势难以得到有效发挥；机构内部人员工资的配置方面，在“三元结构工资”的模式下，科研人员承担了较大的筹措绩效工资的压力，从而导致在研究任务选取上追求“短平快”，进一步影响了建制化科研组织模式优势的有效发挥。
（3）资金投入效能评价环节，仍然以机构的过程管理与产出评价为主，缺乏对投入效能的实质性评价，不利于资源的优化配置调整
现阶段科研机构的评价仍然以过程管理与产出评价为主，缺乏对机构资金投入效能的有效评估。虽然在2018年党中央、国务院全面实施预算绩效管理要求之下，加强了对整体投入效能的预算绩效评价；但从实践来看，评价方法仍以《关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10号）为依据，构建三级指标体系进行综合打分。预算绩效评价仍然是机构内财务部门主导的工作，尚未能与机构的规划、内部管理、科研组织模式管理等形成有机结合，预算绩效管理未能有效落实，未能发挥预算绩效评价作为提升科技投入效能抓手的作用，影响了机构使命定位的实现。
二 、全流程资助机制的框架构建
实践中国家科研机构资助机制中资金投入、内部配置与评价等环节之间存在紧密联系。然而，当前我国国家科研机构的资助机制中全链条、全流程的理念不足，影响了资金投入的整体效能。基于此，本文结合问题分析构建了国家科研机构全流程资助机制分析框架，对国际上主要国家科研机构资助机制开展特征分析，进而提出针对我国国家科研机构资助机制的改革建议。
国家科研机构全流程资助机制分析框架以资金为核心要素，以资金流动方向为主线，对资金投入、资金使用、资金评价等相关主体的资助管理实践进行全链条分析，关注不同环节的资助机制如何共同促进国家科研机构定位目标的实现，共分为3个环节、6个要素（图1）。
图1 国家科研机构全流程资助机制分析框架
环节1：资金投入环节。对国家科研机构而言，资金的来源与结构决定了机构开展使命导向任务的能力，是科研机构资助机制的首要环节。资金的投入是指资金由资助机构配置到科研机构的流程，包含资金来源和结构比例2个关键要素。
环节2：资金内部配置环节。资金在国家科研机构内部的配置，体现了科研机构践行使命定位的组织模式，是科研机构资助机制的核心环节。其中，研究经费的配置体现了科研活动的具体组织模式，人员工资的配置则体现了机构对科研人员的管理与激励。因此，本环节包含研究经费配置和人员工资配置2个关键要素。
环节3：资金投入效能评价环节。资金投入效能的评价是国家科研机构资助机制中的最后一个环节，也是下一个资助周期的起点。国家科研机构作为中央财政科技资金资助的对象，对资金投入效能的评价是政府绩效管理的主要抓手，也是保障科研机构使命导向任务完成和资助目标实现的重要环节。政府对资助效能的评价原则和评价方法体现了政府主管部门对国家科研机构的管理导向。因此，这一环节包含评价原则和评价方法2个关键要素。
三、国际上主要国家科研机构资助机制特征分析
3.1 资金投入机制特征
3.1.1 资金来源特征
国家科研机构具有与自身使命定位相匹配的相对稳定的资金来源。DOE国家实验室、NIH、MPG、HGF、RIKEN等国家科研机构资金主要以整笔拨款或指向性竞争的方式核定，涵盖了机构运行和开展科研活动所需的各项支出，保障了科研机构围绕使命定位开展长期研究。
NIH、MPG、RIKEN等以整笔拨款的方式获得资金投入。例如，
① 美国NIH。NIH具有资助机构与科研机构的双重身份，其中作为科研机构的资金来自“院内研究”（IR）和“研究管理与支持”（RMS）2个预算科目，通过整笔拨款的方式覆盖了机构开展研究所需的各项支出。NIH下属各研究所基于历史资金体量、NIH科学顾问委员会建议、机构内人员数量变化、绩效评估结果等因素提出下一年度的资金需求，经NIH主任、总统和国会审批后获得相应的资金。研究所在获得该笔稳定资金后再结合机构整体规划和课题组的评估结果进行资金配置。
② 德国MPG。MPG 80%以上的资金由联邦政府按照德国《基本法》第91b条款和德国科学联席会《联合资助条约》规定核定拨付，等离子物理研究所以9∶1的配比拨款，其他研究所均由联邦政府与州政府以1∶1的配比进行“基本资金”（basic funding）的整笔拨款。该笔拨款同样涵盖MPG内部各课题组开展科研活动所需的各项支出。
③ 日本RIKEN。日本国立研究开发法人的资金由《法律适用通则法》第46条、《促进特定国立研究开发法人研发等活动的基本政策》等法规规定，政府通过“运营费交付金”为科研机构提供整笔拨款。该笔资金用于支持国立研究开发法人的基本开支，作为其独立自主开展业务的资金来源。以RIKEN为例，除运营费交付金外，基于《特定先进大型研究设施共同利用促进法》的规定，RIKEN的整笔拨款还包括大装置的补助收入，上述两部分的整笔拨款超过其总收入的65%。
DOE国家实验室、HGF以指向性竞争的方式获得资金投入，通过计划牵引实现“钱”与“事”的紧密结合。例如，
① 美国DOE。DOE下属国家实验室的资金与任务紧密联系。DOE层面设置了“武器活动”“国防核不扩散”“电力输送与能源可靠性”“能源输送系统的网络安全”等若干计划办公室，负责统筹不同领域的国家任务。每年各计划办公室根据国家战略需求提出国家实验室的总体战略目标和发展方向，各国家实验室以此为依据提出若干研究课题，经过实验室内部竞争、优胜劣汰后形成研究任务方案并上报。DOE在此基础上进行整合调整，经总统和国会审批后形成各计划办公室的总资金投入，再基于各国家实验室所承担的具体任务将各计划办公室的资金分解、下拨，从而形成每个国家实验室的稳定资金来源。
② 德国HGF。德国HGF总部以项目形式资助所属各研究中心或研究所，特别是根据德国联邦教育与研究部的规划在能源、地球与环境、健康、航空航天与运输、材料、信息等6个领域设置了若干跨中心计划，经教育与研究部审批后形成各计划的总资金投入，再根据各计划中各研究中心的任务承担情况将资金分解、下拨 。
3.1.2 资金结构特征
国家科研机构的资金结构以拨付至机构层面的稳定资金为主，以拨付至科研人员层面的外部竞争性资金为辅。政府通过整笔拨款或指向性竞争方式拨付至科研机构层面的资金具有相当的稳定性，可以视为科研机构的稳定资金收入；而科研人员通过各种公开渠道竞争获取的项目资金，则属于科研机构的竞争性资金收入。基于美国、德国、日本相关科研机构资金收入的统计可见，稳定资金是国家科研机构主要的资金来源。NIH研究所的资金收入基本上都可以纳入稳定资金的范畴；DOE 16家政府所有、合同方运营（GOCO）的国家实验室2023年研发资金收入总量的83.4%属于稳定资金的范畴；MPG 2023年资金总量的88.1%属于稳定资金的范畴；HGF 2023年资金总量的65.1%属于稳定资金的范畴；RIKEN 2023年资金总量的78.3%属于稳定资金的范畴（图2）。部分国家科研机构对院内科研人员争取外部竞争性资金做出了严格限定。例如，NIH要求科研人员不得以项目负责人（PI）、其他关键人员或顾问的身份从NIH资助的院外研究项目中获取任何资金支持 。尽管除了NIH，其他科研机构并没有明确限制科研人员承担外部竞争性项目，但是在稳定资金来源充足的情况下，科研人员争取外部项目资金的意愿也并不强烈，从而能够实现安心致研。
图2 美国、德国、日本部分国家科研机构资金结构对比
数据来源：美国国立卫生研究院研究所，美国能源部国家实验室，德国马普学会，德国亥姆霍兹联合会，本统计不包括非科研收入（如经营收入等）
3.2 资金内部配置特征
3.2.1 研究经费配置特征
以基础研究为主的国家科研机构强调“基于人”的研究经费配置机制。以开展基础研究为主的国家科研机构通过整笔拨款形式获得稳定资金，对资金配置具有较高的自主权，也更加强调发挥“人”的作用。例如，MPG各研究所成立时，总部即与所长协商确定研究所年度资金总额，所长再与PI协商确定各课题组的资金额度，基于这种配置机制PI可以获得稳定资金来开展自由探索。以RIKEN为代表的日本国立研究开发法人将“快速、灵活、独立和自主的管理”作为发展的基本方向之一，机构负责人在资金配置上享有较大的自主权，能够从机构整体出发，基于国内外的各种情况，迅速灵活地统筹配置资金。例如，规定在杜绝资金不当使用的前提下，500万日元（约30.5万元人民币）以内的采购可以不经过招标环节，由机构负责人按需自主选择；在机构内部设置“所长自由支配经费”，并允许机构探索有效的制度使用该笔资金，实现资金投入效能的最大化。
任务导向的国家科研机构强调研究经费的顶层统筹和逐层分解配置。以承担国家战略任务为主的国家科研机构，其科研组织模式强调机构内部的整体协同，其研究经费配置也注重顶层统筹和逐层分解。“顶层统筹+逐层分解”的配置模式不仅有利于机构对科研活动组织的有效控制，还有利于后端自下而上开展绩效评价。例如，DOE基于“预算原子化方法”对国家实验室的研究经费进行内部配置。预算原子化是指将DOE国家实验室的总资金围绕部门的战略目标和优先事项进行逐层分解，最终达到科研活动的执行层面。预算原子化配置方法的具体步骤包括：
① 在法律层面对预算进行分解配置。国会每年通过年度拨款法案（Annual Appropriations Act），确定DOE国家实验室的预算总额（appropriation），以及预算的可用年限（appropriation + year）。在此基础上，美国行政管理和预算局（OMB）根据年度拨款法案第301（d）条针对预算的细分要求，将国家实验室年度预算分解为具体的计划（program）、项目（project）和活动（activity）（PPA）资金。进而，将上述资金进一步分配到不同的使用时间段或使用场景。
② 在计划办公室层面对预算进行分解配置。计划办公室通过设定9位数的预算报告编号，为已完成二次分解的预算进行建档管理，再将编码后的预算按照地点进行第三次分解，从而将单笔特定的活动资金配置到多个国家实验室。由此，国会拨付的稳定资金被分解为大量的“预算桶”（budget bucket），从而实现对资金的精细化管理（图3）；HGF的资金配置也采用类似的机制。HGF总部在获得政府拨付的稳定资金后，根据成员大会和参议院审议形成的科研项目清单，按照各研究中心的参与情况，将总资金分配到各研究中心，从而确保国家战略目标的贯彻落实。
图3 DOE国家实验室预算原子化方法
图片来源：https：//www.energy.gov/sites/prod/files/2015/04/f22/Budget Atomization - DOE.pdf；图中颜色是用于区分预算在逐级分解时的不同分项，以表示预算分解的细化程度
国家科研机构通过整合内部资金，自主部署前沿创新研究。国家科研机构在完成既定战略目标等“规定动作”的基础上，通过整合内部资源部署前沿创新研究，做好“自选动作”，为更好地实现自身使命定位源源不断地提供创新动能。例如，美国DOE要求国家实验室的运营机构利用不超过运营和资本设备总预算6%的资金建立“实验室层面的研发计划”（LDRD），资助科研人员在具有潜在价值的领域开展前沿性、高风险性的研发活动。LDRD项目由严格的同行评议遴选产生，以确保最佳想法得到资助，DOE每年也需要向国会提交LDRD项目实施情况报告；HGF要求各研究中心每年拿出5%的资金汇入战略基金，用于资助跨学科、跨实验室的研究项目。例如，2005年推出的“虚拟研究所”项目，鼓励内部科研团队和外部优质高校进行强强联合。MPG每年将机构资金总量的约10%用于内部竞争，主要用途包括遴选高风险、高创新的项目、促进青年科研人员和女性科研人员的成长、加强与外部机构的合作、购置大型仪器设备等。
3.2.2 人员工资配置特征
国家科研机构以基本工资作为科研人员薪酬的主要来源，分类实施不同的薪酬体系。国际上国家科研机构的科研人员薪酬主要来源于财政支持的基本工资，保障了人员薪酬的稳定性。同时，为了充分调动科研人员的积极性，科研机构通过分类实施不同薪酬体系的方式提高工资水平的竞争力。例如，NIH研究所针对研究助理或高级研究助理岗位采用常规用于美国联邦雇员的“集总表”（GS，又名“Title 5”）作为基本工资的薪酬依据，而针对大部分高级研究员/科学家/临床医生等岗位采用“《美国法典》第42章（Title 42）”作为基本工资的薪酬依据。该法规专门用于美国卫生与公众服务部（HHS）和美国环境保护署（EPA）任命顾问、科学家或工程师。Title 42的基本工资上限不受Title 5的约束，能为科研人员提供更具竞争力的薪资待遇。2023年，NIH研究助理的年基本工资额度（Title 5 Grade 11 Step 1-10）为7.9万—10.2万美元，接近于当年美国全社会个人收入水平的中位数（11.6万美元）；Title 5薪酬体系的年最高基本工资额度（Title 5 Grade 15 Step 10）为18.4万美元，约位于当年美国全社会个人收入水平的前10%；而Title 42薪酬体系的年最高基本工资额度为35万美元，约位于当年美国全社会个人收入水平的前5%。
类似地，德国的国家科研机构也通过两套不同的薪酬体系来保障科研人员的基本工资。以MPG研究所为例，对于博士后等初级科研人员，采用“公共服务集体工资协议”（TVöD）作为基本工资的薪酬依据。2023年，博士后的月基本工资为4187.5—6560.3欧元（TVöD E13 Stufe 1—TVöD E14 Stufe 6）。而对于课题组组长或研究所所长等高级科研人员，采用“联邦工资条例中的教授薪级表”（W-Besoldung）作为基本工资的薪酬依据，以提高优秀科研人员的工资水平。2023年，W2级教授的月基本工资为5500—6900欧元，以12薪计算年基本工资约位于德国全社会个人收入水平的前15%。W3级教授的月基本工资为6700—7800欧元，以12薪计算年基本工资约位于德国全社会个人收入水平的前10%。
国家科研机构的人员绩效工资与机构整体绩效相关联，不直接与个人项目资金挂钩。绩效工资是国家科研机构人员经费的重要补充。不同于我国科研人员的绩效工资主要来源于项目资金，国际上相关科研机构多采用关键绩效指标法，通过将机构目标分解为可量化的个人绩效目标，实现二者之间的协调统一。例如，NIH采用逐级落实协商设定关键绩效指标的方法，包括“高级行政人员绩效管理制度”（SES PMS）和“绩效管理评估计划”（PMAP）两部分。SES PMS面向研究所（副）主任、科学主管等高级行政人员，其绩效计划与NIH主任协商确定，关键绩效指标包括领导变革、领导员工、商业头脑、建立联盟和结果驱动等方面内容；PMAP则面向其他NIH员工，其绩效计划与上级主管协商确定，关键绩效指标包括行政要求和个人绩效成果（3—5项）两方面内容，设定应遵循“SMART”原则。关键绩效指标的达成情况采用五级评价体系进行测度，包括“优异结果”“超过预期结果”“达到预期结果”“部分达到预期结果”，以及“不满意结果”。取得前三级评价结果的员工可以获得相应的绩效奖励，如PMAP规定3个等级的绩效奖励额度分别不超过基本工资的5%、4%和3%，而被评为后两个等级的员工则无法获得晋升机会；类似地，RIKEN在核定人员绩效工资时，会综合考察科研活动的设定与完成情况、研究可持续性、开拓新的研究领域的可能性、工作态度、未来工作目标等因素，使得个人目标与机构目标相协调。
以任期制为主的用人机制，提高人员经费配置的灵活性。尽管国际上国家科研机构的人员经费具有稳定保障，但是这并不意味着人员队伍一成不变。相反，科研机构往往采用“任期制为主+少量长聘人员”的用人机制来促进人才流动，提高人员经费配置的灵活性。例如，MPG的科研人员中长聘人员仅占约4.5%，其余均为任期制人员；NIH和RIKEN的科研人员中长聘人员占比分别为26.2%和33.6%。以任期制为主的用人机制在减少科研机构人员经费支出负担的同时，能够有效激发科研人员的潜力。
3.3 资金投入效能评价特征
3.3.1 评价原则特征
资金投入效能是国家科研机构作为财政资助对象的重要绩效评价原则，并通过立法予以保障。新公共管理运动兴起以来，财政投入资金的效能问题成为政府财政拨款的重要议题。美国、英国等开展政府绩效管理的先驱国家纷纷开展了政府财政资金投入效能的评价。国家科研机构作为政府财政拨款的重要对象，对其资金投入效能的评估也是政府管理的重要组成部分，并没有因为科技投入的特殊性而忽略对资金投入效能的基本要求。以美国为例，从立法层面确立了对投入资金效能评价的合法性，先后出台了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）、《政府绩效与结果法案修正案》（Government Performance and Results Act Modernization Act of 2010）等法案，并由OMB主导开展了一系列的针对国家科研机构投入效能的绩效评价工作；英国财政部制定了《中央政府考核评估绿皮书》（The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation）、《中央政府评估红皮书》（Magenta Book: Central Government Guidance on Evaluation），为各部门的绩效评价提供技术指南，明确了利用成本效益分析等方法开展资金效益评估的重要性。基于指南的要求，英国研究理事会之下的各领域理事会对其分管的国家科研机构开展资金投入效能评价。
聚焦机构绩效目标，开展对资金投入效能的评价。资金投入效能的评价是对国家科研机构开展绩效评价的重点，但也是难点所在。聚焦机构绩效目标开展资金投入效能评价是国际实践的重要原则。美国联邦政府GPRAMA法案出台后，更加突出对机构承诺的绩效目标达成情况的评价。机构绩效目标的提出均有OMB的参与，体现了“因事定钱”，以及“钱”与“事”的有机结合，体现了联邦财政部门对机构绩效目标及预算的认可。后端通过对绩效目标达成情况的评估，配合日常对机构财务合规性的检查，有效保证了资金投入的有效性。例如，DOE国家实验室优先领域的发展和成效是DOE机构绩效目标的重要组成部分。DOE在2022—2023年度的机构高优先级绩效目标中将先进计算和气候变化作为国家实验室优先发展的战略领域并设置了明确的绩效目标：对于先进计算领域，要求到2023年底具备在多个平台上为关键任务科学和工程应用提供百万兆级计算能力的性能指标；对于气候变化领域，要求弥补气候观测领域高分辨率气候模型的缺陷，在气候预测领域为应对气候变化和环境公平挑战问题提供区域解决方案。在此目标之下，进一步设置了关键指标（key indicators）和关键里程碑（key milestone），并按季度采集证据评价其完成情况；日本政府在实践中也将“实现研发成果最大化”和“实现机构合理、有效且高效的业务运营”作为对国立研究开发法人绩效评价的主要目标。RIKEN的中长期规划设有“推动基于管理决策的运营活动”“合理安排开支和其他费用并提高效率”“合理使用结余资金”等绩效目标。从所长自由支配经费的使用情况、课题的设置情况、一般管理经费及业务经费的削减率、结余经费是否按照既定的优先顺序进行配置等方面开展资金投入效能的评价。
3.3.2 评价方法特征
国家科研机构的资金投入效能评价方法从“综合打分制”向“基于证据的诊断式”方法转变。综合打分制绩效评价方法是指将多维绩效整合于单一的指标体系中，基于逐项打分、加权计总、分档定级的流程获得绩效评价结果。OMB曾经推行的“计划评价评级工具”（PART）正是以该方法为核心，通过对各项计划开展投入效能评价，实现对科研机构预算绩效的把控与监管。但是，由于综合打分制存在评价标准“一刀切”、评价结果主观性过强等问题，该方法逐渐被基于证据的诊断式方法取代，强调以机构使命定位为导向，以证据收集为基础，通过评价发现资金投入使用过程中存在的问题，从而促进改革。例如，日本国立研究开发法人的评估方法要求根据机构的使命和目标确定评估标准，而不是机械化地使用定量产出指标；要求机构提供充分且必要的评估材料；从数量和质量、经济、社会和科技、国内和国际、短期和长期等角度出发对投入-产出之间的关系进行综合分析，发现问题，确保资金投入效能。
充分利用国际同行评议保证基础研究领域国家科研机构的资金投入效能。基础研究领域资金投入效能的评价是科技投入效能评价的难题。以国际同行评议的方式保证资金投入效能是MPG等基础研究类国家科研机构的经验。MPG的绩效评价，分为事后评价（ex-post evaluation）和扩展评价（extended evaluation）两部分。其中，事后评价是针对研究所内部的绩效评价，每3年开展1次，包括研究所现状报告、专家现场调研、科学顾问委员会书面报告、结果反馈等环节；扩展评价是针对同领域研究所之间的绩效评价，每6年开展1次，包括研究所向科学顾问委员会进行现状报告、科学顾问委员会和外部报告员（rapporteurs）向研究领域委员会报告、研究领域委员会评估并上报结果、高层决策机构调整领域内的战略规划和资源分配等环节，目的是通过在国家和国际背景下对比同属于大领域的不同研究所的科学成就、资源配置情况以及未来前景，识别研究所之间的协作可能性、发现共性问题、避免资源重复配置。二者都依托各研究所下设的科学顾问委员会开展，该委员会由来自德国其他机构和国外的知名科学家构成，包括领域内的小同行以及与领域关系不太密切的科学家，成员规模5—15人。同行专家对研究所内部资源使用情况、绩效目标达成情况等的评价意见是MPG总部开展研究所管理、调整资源配置的重要依据。
四、完善我国国家科研机构资助机制的建议
本研究从国家科研机构资助机制面临的挑战与问题出发，通过构建适应国家科研机构需求的全流程资助机制框架，从资金投入环节、资金内部配置环节和资金投入效能评价环节3个关键环节、6个关键要素系统性分析了美国、德国、日本相关国家科研机构的资助机制特征，结合我国现存问题以及国际经验，提出对我国国家科研机构资助机制全流程优化建议。
（1）构建与科研机构使命定位相协调的资金投入机制，提升稳定支持比例，建立与大学“分灶吃饭”的项目资助渠道
改革当前资金来源与机构使命定位不匹配的现状。
① 增加财政定员定额拨付给机构的稳定资金，保障机构的基本开支。
② 借鉴DOE等以指向性项目资助国家实验室的经验，改变当前与大学同台竞争获取各类科技计划的形式，将适合由国家科研机构承担的项目部分通过指向性项目单列支持、“分灶吃饭”、分类管理。
③ 从相关性、必要性等角度规范国家科研机构承担外部竞争性项目资金的渠道和体量，以聚焦主责主业。
（2）提高机构层面对研究资金的统筹使用权，切实发挥建制化组织模式优势
改革国家科研机构“研究跟着项目跑”、机构层面在资金配置中“二传手”的角色，赋予科研机构资金配置的统筹使用权，鼓励科研机构结合国家战略、自身使命定位、学科发展和战略人才储备等需求，开展提前布局和长期布局，从资金配置层面保障科研机构建制化组织模式优势作用的有效发挥。
（3）构建与能力、贡献相匹配的长效激励机制，使科研人员围绕机构使命定位安心致研
改革国家科研机构科研人员“自筹绩效”、个人绩效与项目资金、“人才帽子”、论文数量等短期绩效强相关的现状。从研究问题的重要性、研究工作的长期性、实质性贡献等方面，构建与科研人员能力、贡献相匹配的长效激励机制，营造可供科研人员安心致研的激励机制与环境。
（4）构建“使命定位—战略目标分解—投入效能评价”为核心的预算绩效评价体系，提升资金投入效能
改革当前多头评价、重复评价现状，以预算绩效评价为抓手对国家科研机构实行集成式投入效能评价。以机构使命定位为起点，开展使命导向的评价，提升国家科研机构的资金投入效能。
作者简介
李柏村 中国科学院科技战略咨询研究院博士研究生。主要研究领域为科技政策、政府科技资助。
阿儒涵 中国科学院科技战略咨询研究院研究员。中国科学院青年创新促进会会员，中国科学学与科技政策研究会科技政策专业委员会秘书长。主要研究领域为政府科研经费配置与管理，科技预算绩效管理。
文章来源
李柏村, 阿儒涵, 李晓轩. 国家科研机构的全流程资助机制研究. 中国科学院院刊, 2026, 41(3): 568-580.
DOI: 10.3724/j.issn.1000-3045.20241209003.
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